De accountant controleert de jaarrekening van de gemeente en neemt daarover een oordeel op in een verklaring. Dat is een voorwaarde die wordt gesteld in het Besluit Begroting en Verantwoording (BVV). De verantwoording over de jaarrekening wordt afgelegd door het college van B&W.
In 2011 is besloten om het college een verklaring te laten geven met betrekking tot de rechtmatigheid. Die verklaring wordt vervolgens door de accountant beoordeeld.
Uitgangspunten van de raad
Om het belang van rechtmatigheid te onderstrepen heeft de gemeenteraad de volgende normen vastgesteld:
Goedkeuringstolerantie
Deloitte Accountants heeft opdracht een goedkeuringstolerantie van 1% op de totale lasten aan te houden bij het bepalen van het uiteindelijke oordeel. Dit gebeurt volgens de Controleverordening (art. 213 GW).
Op basis van de aangeleverde cijfers is de goedkeuringstolerantie in 2018 1% van de totale lasten. Dat is afgerond €4,2 miljoen. De tolerantie voor onzekerheden bedraagt in 2018 afgerond €12,6 miljoen.
Rapporteringstolerantie
Naast de goedkeuringstoleranties wordt de rapporteringstolerantie onderkend.
Op basis van de aangeleverde cijfers is de te verwachten rapportagetolerantie in 2018 €420.000 inclusief toevoeging aan reserves.
Goedkeuringstolerantie | Goedkeurend | Beperking | Oordeelonthouding | Afkeurend |
Fouten in de jaarrekening | <=1% | >1%-<3% | - | >=3% |
Onzekerheden in de controle | <=3% | >3%-<10% | >=10% | - |
De rechtmatigheidscontroles zijn uitgevoerd aan de hand van drie criteria:
- Voorwaardencriterium; zijn baten, lasten en balansmutaties volgens geldende wet- en regelgeving tot stand gekomen?
- Begrotingscriterium: zijn de financiële beheersmaatregelen tot stand gekomen binnen de grenzen van de geautoriseerde begroting en hiermee samenhangende programma’s?
- Misbruik en oneigenlijk gebruik: zijn er maatregelen getroffen om te voorkomen dat derden misbruik of oneigenlijk gebruik maken van overheidsgelden?
Over het boekjaar 2018 vindt een toets plaats op het voorwaardencriterium. Daarbij wordt gekeken naar de hoogte, duur en recht van financiëlebeheersmaatregelen.
De raad heeft het normenkader op 24 januari 2018 vastgesteld.
Collegebesluiten worden alleen betrokken bij de rechtmatigheidstoets voor zover ze een noodzakelijke uitwerking zijn van rijks- of gemeentelijke regelgeving en betrekking hebben op financiële beheersmaatregelen.
Organisatie controlefunctie
De gemeente Deventer vindt een sterke controlefunctie van groot belang. Onder deze controlefunctie valt:
- Optimaliseren van het zelf controlerend vermogen;
- Beheersing van de risico’s;
- Gedegen evaluaties van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het gemeentelijk beleid (ex. Artikel 213a Gemeentewet);
- Toepassen van organisatie ontwikkel audits.
Belangrijke aspecten bij de organisatie van de controlefunctie zijn
- Opzetten van heldere kaders (doelstellingen en randvoorwaarden);
- Heldere (tussentijdse) informatievoorzieningen;
- Een goed opgezette en beschreven administratieve organisatie;
- Goed verankerde (verbijzonderde) interne controle van processen waarbij wordt vastgesteld dat:
- Er in de opzet sprake is van een goede Administratieve Organisatie/Interne Beheersing;
- De processen worden uitgevoerd volgens de beschreven opzet;
- De interne controlemaatregelen worden uitgevoerd volgens de gestelde kwaliteitseisen.
- Management control en het voeren van de gesprekken hierover;
- Risicomanagement.
Interne controles en onderzoeken
De artikelen 212 en 213a uit de Gemeentewet bepalen dat het college jaarlijks diverse interne controles en onderzoeken uitvoert om te bepalen of beleidsuitvoering door de ambtelijke organisatie binnen de gestelde kaders plaatsvindt.
De uit te voeren controles en onderzoeken zijn opgenomen in het auditplan 2018 en hebben onder andere betrekking op fiscale audits, getrouwheidscontroles, standaard controles op primaire processen en specifieke onderzoeken.
De gemeente kent een aantal primaire processen (o.a. inkopen) met een fors materiele omvang waarbij het van belang is dat deze periodiek worden getoetst “buiten het proces”; het zijn zogenaamde verbijzonderde interne controles (VIC’s). Deze standaard verbijzonderde controles worden vanaf de tweede helft 2018 uitgevoerd door de huisaccountant Deloitte conform de optie die hiervoor was opgenomen in de offerte aanvraag ten behoeve van Europese openbare aanbesteding accountantsdiensten (in 2017).
Kernoverwegingen hierbij zijn geweest doelmatigheidsaspecten (lees: structurele realisatie bezuinigingen en de verder aanscherping van de eisen op het gebied van onafhankelijkheid, deskundigheid en kwaliteit inzake het “zelfstandig uitvoeren van de verbijzonderde interne controles” teneinde “Cos 610” proof te kunnen zijn zodat de accountant volledig kan steunen op deze controles. Het begrip “Cos 610” proof houdt in dat de accountant de uitgevoerde werkzaamheden niet behoeft te “dupliceren” (lees: afzonderlijk weer moet toetsen / screenen).
Hieronder treft u informatie omtrent de (verbijzonderde) interne controles welke door de gemeente zijn uitgevoerd.
Meer informatie
Voorwaardencriterium
Uit het overgrote deel van de (verbijzonderde) interne controles blijkt dat de gemeente heeft gehandeld binnen de geldende kaders en richtlijnen van het voorwaardencriterium.
Er is getoetst op financiële fouten en onzekerheden met betrekking tot de aspecten recht, hoogte, duur.
De totale financiële onrechtmatigheid over het dienstjaar 2018 bedroeg €0,9 miljoen. Dit was vooral te wijten aan onrechtmatige Europese aanbestedingen uit in het verleden (vóór 2012/2013) afgesloten contracten. Hieronder volgt een toelichting op de financiële fouten in 2018. De financiële onzekerheid over het dienstjaar 2018 was nihil.
De standaard controles (VIC’s) over het eerste halfjaar 2018 zijn intern nog uitgevoerd. Het betreft hier de volgende processen:
- Inkoop
- Betalingen
- Subsidieverstrekking
- Wmo
- Participatiewet
- Treasury
Deloitte heeft, gelet op het feit dat 2018 als een overgangsjaar wordt gezien, met betrekking tot de uit te voeren controles in het vierde kwartaal 2018 de volgende primaire processen getoetst.
- Aanbestedingen
- Overige kosten
- Subsidies en bijdragen derden
- Grondmutaties en parameters grondexploitatie
- Investeringen
- Uitkeringen (Participatiewet en Wmo)
Uit zowel de interne uitgevoerde VIC’s als de door Deloitte uitgevoerde standaard controles vloeiden geen financiële onrechtmatigheden uit voort.
Specifiek vervolgonderzoek aanbestedingen
Aanvullend op bovengenoemde controles is er intern een specifiek vervolgonderzoek uitgevoerd naar de rechtmatigheid van de aanbestedingen van inkopen met een totale omvang van €4.149.335. Er is getoetst aan de Aanbestedingswet.
De uitkomst is dat bij deze aanvullend gecontroleerde aanbestedingen in 2018 geen financiële onrechtmatigheden zijn geconstateerd.
Daarnaast zijn de 2 historische onrechtmatige posten KPN en PinkRoccade per 31 december 2018 gecontroleerd; zoals eerder gememoreerd hangen deze samen met aanbestedingen van voor de periode 2012/2013. Deze kennen nog een onrechtmatigheid over geheel 2018 van totaal €995.520.
De 2 onrechtmatige historische inkoopcontracten betreffen:
- PinkRoccade groot €906.709 (excl. Btw)
Per 2019 vervalt een aanzienlijk deel van de onrechtmatigheid omdat de gunning van de applicatie voor belastingen/ financiën op basis van een onderhandelingsprocedure aan Pink Roccade hebben gegund binnen de kaders van de Europese aanbestedingsrichtlijnen. - KPN BV ad. € 88.811 (excl. Btw).
De onrechtmatigheid heeft betrekking op de omzet “vaste telefonie”; de omzet mobiele telefonie was wel aanbesteed conform de richtlijnen. Per november 2018 zijn we voor vaste telefonie gebruik gaan maken van de door via KING aanbestede contracten. Kortom inmiddels is de onrechtmatigheid dus komen te vervallen. Voor de periode januari tot en met oktober 2018 bestond de onrechtmatigheid van, ingeschat, op 25% over de omzet dus nog wel. De omzet over totaal 2018 was €355.246 (excl. Btw). De onrechtmatigheid bedroeg daarmee €88.811 (excl. Btw)
De totale financiële onrechtmatigheid over het dienstjaar 2018 bedraagt dus in totaal €995.520 (excl. Btw).
De totale financiële onrechtmatigheid over het dienstjaar 2017 bedroeg inzake bovengenoemde 2 contracten €909.917 (excl. Btw).
De bevindingen van de controles, onderzoeken en audits zijn opgenomen in de voortgangsrapportages per 15 juni 2018, 15 oktober 2018 en op 10 februari 2019 welke zijn aangeboden aan de directie en het bestuur.
Het sociale domein
In de afgelopen periode zijn de verantwoordingen en bijbehorende controlerapportages ontvangen van de SVB, BVO Jeugdzorg IJsselland en de zorgaanbieders WMO en Beschermd wonen. De gemeentelijke accountant weegt de uitkomsten hiervan mee in zijn oordeel over de rechtmatige bestedingen in de gemeentelijke jaarrekening.
Verantwoording SiSa, IMG en OA
Op basis van de uitgevoerde controlewerkzaamheden blijkt dat op de drie aangeleverde bijlagen SiSa, IMG en OA) het totaal financieel verantwoorde bedrag ad €47.491.770 juist en rechtmatig is.
Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium
Voor misbruik en oneigenlijk gebruik heeft de gemeente geen expliciet beleid. Het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik is verweven in gemeentelijke regelingen en de organisatiecultuur. De (verbijzonderde) interne controles en principes als functiescheiding en integriteit vormen daarvoor de randvoorwaarden.
In 2018 is er een follow up onderzoek uitgevoerd inzake de fraude risicoanalyse 2017 inclusief misbruik en oneigenlijk gebruik en corruptie-analyse.
Begrotingscriterium
Bij de rechtmatigheidscontrole is het begrotingscriterium een belangrijk toetsingscriterium.
Met de controle van de juiste toepassing van het begrotingscriterium toetsen we of het budgetrecht van de gemeenteraad is gerespecteerd. De toe te passen normen voor het begrotingscriterium zijn op hoofdlijnen door de wetgever bepaald (artikel 189, 190 en 191 van de Gemeentewet) en worden door de gemeenteraad zelf nader ingevuld en geconcretiseerd. Dit gebeurt door middel van de begroting en via de verordening op het financieel beheer (ex artikel 212 van de Gemeentewet).
Begrotingsafwijkingen en -overschrijdingen vragen om autorisatie door de gemeenteraad. In de regel legt het college deze wijzigingen vooraf aan de raad voor. Het college vraagt daarmee toestemming om het betreffende beleid uit te voeren en het benodigde bedrag te besteden.
Alleen wanneer door omstandigheden een autorisatie vooraf niet mogelijk is, legt het college een begrotingswijziging achteraf aan de raad voor. Als de raad hiermee instemt, wordt de besteding alsnog geautoriseerd en is deze rechtmatig. Begrotingswijzigingen moeten volgens de Gemeentewet tijdens het jaar zelf nog aan de gemeenteraad worden voorgelegd.
Over het algemeen worden begrotingsoverschrijdingen die passen binnen de beleidskaders van de raad niet meegenomen in het accountantsoordeel.
Bij de toetsing van begrotingsafwijkingen kunnen tenminste de volgende “soorten” begrotingsafwijkingen worden onderkend: | Onrechtmatig, maar telt niet mee voor het oordeel | Onrechtmatig en telt mee voor het oordeel |
Budgetoverschrijdingen die passen binnen het bestaande beleid, maar waarbij de accountant ondubbelzinnig vaststelt dat die ten onrechte niet tijdig zijn geautoriseerd. Bijvoorbeeld: de verwachte kostenoverschrijding op jaarbasis was via tussentijdse informatie al wel bekend, maar men heeft geen voorstel tot begrotingsaanpassing ingediend en dit is in strijd met de budgetregels zoals afgesproken met de raad. | X | |
Budgetoverschrijdingen die geheel of grotendeels worden gecompenseerd door direct gerelateerde opbrengsten, bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet. | X | |
Budgetoverschrijdingen bij open einde (subsidie)regelingen. Vaak blijkt vanwege dit open karakter in het kader van het opmaken van de jaarrekening een (niet eerder geconstateerde) overschrijding. | X | |
Budgetoverschrijdingen die worden gecompenseerd door extra inkomsten die niet direct gerelateerd zijn. Over de aanwending van deze extra inkomsten heeft de raad nog geen besluit genomen. | X | |
Budgetoverschrijdingen betreffende activiteiten welke achteraf als onrechtmatig moeten worden beschouwd omdat dit bijvoorbeeld bij nader onderzoek van de subsidieverstrekker, belastingdienst of een toezichthouder blijkt (bijvoorbeeld een belastingnaheffing). Het zal hier in de praktijk vaak gaan om interpretatieverschillen bij de uitleg van wet- en regelgeving die na het verantwoordingsjaar aan het licht komen. Er zijn dan geen rechtmatigheidsgevolgen voor dat verantwoordingsjaar. Wel zal de gemeente ervoor moeten zorgen dat de overschrijdingen getrouw in de jaarrekening worden weergegeven. Ook kunnen er gevolgen zijn voor het lopende jaar. | ||
- geconstateerd tijdens verantwoordingsjaar | X | |
- geconstateerd na verantwoordingsjaar | X | |
Budgetoverschrijdingen op activeerbare activiteiten (investeringen of totaal geautoriseerd budget) waarvan de gevolgen voornamelijk zichtbaar worden via hogere afschrijvings- en financieringslasten in het jaar zelf of pas in de volgende jaren. | ||
- jaar van investeren | X | |
- afschrijvings- en financieringslasten in latere jaren | X |
Overschrijding lasten programma’s
Bij dit onderdeel moet per programma de rechtmatigheid van een hogere last in de rekening vergeleken met de begroting worden toegelicht.
In de programma’s: Burger en Bestuur, Milieu, Ruimtelijke ontwikkeling en Herstructurering en vastgoed speelt dit, maar deze overschrijdingen zijn wel rechtmatig.
(bedragen x €1.000) | |||
Programmanaam | Begroting 2018 | Rekening 2018 | Verschil |
Burger en Bestuur | 7.702 | 8.203 | 501 |
Milieu | 16.908 | 17.571 | 663 |
Ruimtelijke Ontwikkeling | 6.540 | 6.794 | 254 |
Herstructurering en vastgoed | 24.840 | 45.317 | 20.477 |
Toelichting en conclusie
Programma Burger en Bestuur
De hogere lasten zijn:
- storting in voorziening pensioenen wethouders €265.000. Hiertegenover staan ook een hogere baten door waardeoverdrachten pensioenen van €253.000;
- hogere lasten Burgerzaken €80.000 waartegenover ook hogere leges Burgerzaken staan;
- de kosten van ICT en Belastingen zijn hoger (€238.000) dan geraamd. Deze kosten worden gedekt door voordelen op deze ramingen op andere programma’s.
Programma Milieu
De hogere lasten betreffen uitgaven voor ophalen afval. Hiertegenover staan ook hogere opbrengsten afvalstoffenheffing.
Programma Ruimtelijke Ordening
De hogere lasten zijn:
- hogere lasten toetsen bouwvergunningen voor €83.000 welke gedekt worden door een hogere opbrengst bouwleges;
- het project verbreding A-1 waarbij door het Rijk ook de medewerking van de gemeente wordt gevraagd kent een hogere last van €48.000;
- de overige hogere uitgaven betreffen initiatieven uit de samenleving die passen binnen het bestaande beleid van de gemeente. De kosten zijn ook gemaakt na de 3e kwartaalrapportage 2018.
Programma Herstructurering en vastgoed
De hogere lasten zijn voornamelijk een gevolg van de toename van de verliesvoorzieningen gronden/panden voor een bedrag van €21 miljoen. Dit wordt voor €15,8 miljoen veroorzaakt door een overheveling van de verliesvoorziening facilitair grondbedrijf naar de verliesvoorziening gronden/panden.
Reserves
Bij dit onderdeel moet de rechtmatigheid worden toegelicht van hogere puttingen en hogere stortingen uit/in reserves ( > €50.000) dan begroot. Indien dit voorkomt bij egaliserende reserves zijn deze gezien het doel van de reserve altijd rechtmatig. Ten aanzien van de andere reserves zijn er geen hogere puttingen of stortingen.
Investeringen/Kredieten
Bij dit onderdeel moet de rechtmatigheid worden toegelicht van hogere uitgaven (> €50.000) op investeringen/kredieten dan begroot. Dit komt voor in een tweetal kredieten.
- het krediet reconstructie Ceintuurbaan (Zamenhofplein). De overschrijding met €131.000 is wel rechtmatig aangezien dit wel pas binnen het totale krediet wat beschikbaar is voor deze investering.
- In 2018 zijn de voorbereidingskosten ten behoeve van de ontwikkeling van de Tuinen van Zandweerd overschreden met €431.000. Begin 2019 heeft de raad de ruimtelijke en financiële kaders voor het plangebied vastgesteld. Hierin is rekening gehouden met deze voorbereidingskosten. In 2019 wordt een herziene grondexploitatie ter vaststelling aan de raad voorgelegd.
Conclusie
De gemeente beschikt over een gedegen (verbijzonderde) interne controle. Dit geeft de accountant voldoende inzicht voor een oordeel over de rechtmatigheid.
De (verbijzonderde) interne controles richten zich op de administratieve organisatie en interne controle. De toepassing van deze essentiële beheersmaatregelen wordt daarmee gecheckt. Waar nodig leidt de evaluatie tot aanpassingen in de bedrijfsvoering. Met deze stappen is de uitvoering van de (verbijzonderde) interne controles van voldoende niveau.
Verantwoording door het college
De financiële beheersmaatregelen die in deze jaarrekening worden beschreven vallen binnen de financiële rechtmatigheidskaders van de raad en hogere overheden.
Vooruitblik
De gedane verbeteracties en aanbevelingen van de accountant ten behoeve van de interne (financiële) beheersing en de verdere doorontwikkeling van de verbijzonderde interne controle zullen voortvarend worden opgepakt door de organisatie.